2024年積極財政政策的力度與尺度

近期，隨著地方特殊再融資債的大規模發行，以及萬億規模增發國債的推出，財政政策表現出更加積極的取向。安邦智庫的研究人員曾提到，未來一段時間，在貨幣政策保持穩健的情況下，財政政策的積極取向意味著其對經濟增長的作用和角色都會進一步增強，這可能是新的一年宏觀政策與過去的不同之處。

近期召開的中央經濟工作會議對于財政政策的提法是，“積極的財政政策要適度加力、提質增效。要用好財政政策空間，提高資金效益和政策效果。優化財政支出結構，強化國家重大戰略任務財力保障。合理擴大地方政府專項債券用作資本金范圍。落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展。嚴格轉移支付資金監管，嚴肅財經紀律。增強財政可持續性，兜牢基層‘三保’底線。”

在安邦智庫的研究人員看來，中央經濟工作會議對于財政政策“適度加力、提質增效”的政策基調，與此前的“加力增效”在政策取向上基本一致，但同樣提出了更多的要求。這意味著，新的一年中，財政政策會比今年的力度可能更強，但也有尺度——不是大規模的刺激，而是更強調精準性，強調政策的效率和質量。財政政策的著力點會進一步聚焦到高質量發展的領域，更側重在結構性的方向發力。

今年由于增發國債等因素調整預算，使得最終赤字率達到3.8%。但財政部也表示，增發國債有一半的額度會用于新的一年（即2024年）。這種情況下，明年財政預算的赤字情況應不會達到3.8%這一高位。我們注意到，有分析人士認為，明年的預算赤字可能仍維持在3%以內，超出的財政支出將以專項債或者特別國債的方式進行。這樣做，一方面強調了財政紀律的約束，另一方面，在專項債等不計入財政預算的情況下，保持了廣義財政的彈性。但整體來看，財政擴張仍然面臨約束，一些對財政支出更加樂觀的預期恐怕難以實現。簡單來說，明年的財政政策固然積極，但不會“放大鞭炮”。

我們認為，“適度”的含義之一，意味著未來財政政策空間面臨約束。實際上，自2008年以來，國內宏觀政策一直保持了積極財政政策的取向，其對于經濟的整體支持作用和效果也變得越來越不顯著。同時，盡管力度不同，但累積起來的赤字規模，使得政府債務情況變得日益顯著。因此，就政策空間來看，未來財政政策的增量將受到整體規模的限制，不會有顯著增加。因而，積極的財政需要以高質量發展作為前提，避免增加風險，使財政變得更具有可持續性。

在積極的財政政策支持下，盡管中央會繼續加大對地方的轉移支付，但不等于地方可以繼續“鋪攤子”“上項目”，而是需要貫徹“以進促穩”“先立后破”的進行經濟結構的調整。在做好“三大工程”實現“立”的同時，房地產市場仍然面臨先“穩”而后“破”的大趨勢，而不是繼續圍繞土地經濟做文章。與此同時，中央經濟工作會議首次提出要謀劃新一輪財稅體制改革，會議還要求統籌好地方債務風險化解和穩定發展。這將進一步加大對地方財政的約束，加強對地方債務的約束。對于以“土地財政”為主的地區，仍需要加快發展模式的轉型，減少“低質量”經濟成分。政策的關注點越來越集中到政策效率的提升之上，這也是近兩年不斷強調“提質增效”的原因之一。

就此而言，未來財政支出的重點會越來越具有針對性，更加聚焦于某些領域。在安邦智庫的研究人員看來，明年的財政政策仍會是普惠性政策和結構性政策結合。在普惠領域將聚焦于民生保障和支持。一方面，通過擴大和保持民生支出，保障基本民生需要；另一方面，通過提高公共服務水平，在教育、醫療、住房等領域，為普通居民減輕負擔，從而間接增加居民收入，提高消費潛力，實現“消費和投資相互促進的良性循環”。在以財政政策推動的政府投資方面，“加力增效”將收斂于中央經濟工作會議提出的高質量發展領域。另外，“結構性減稅降費”的提出，同樣意味著財政政策對產業的支持并非“撒胡椒面”式的普惠性刺激，而是有選擇、有重點地聚焦在特別領域。因此，積極財政政策是在供給側結構性改革的大前提下的調整。這種宏觀政策的微觀化是新一年積極財政政策的內涵之一。這意味著，積極財政政策會更傾向于“精準調節”。

需要提醒的是，安邦智庫的研究人員認為，即使財政政策明年會發揮更重要的作用，但也不是“獨角戲”。積極財政政策要帶來效果，并不是一味“發錢”，而是需要與市場改革和進一步的開放相結合。財政政策需要與產業政策相互協調和配合，與貨幣政策進一步配合，發揮政策的協同性帶來“共振”的效果，才能給企業和市場主體帶來實質性的支持。此次中央經濟工作會議提出，要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。就此而言，政策的協同性意味著，積極財政政策加力需要的是政策協同性，而不是“單打獨斗”式的加力。

最終分析結論：中央經濟工作會議強調“積極的財政政策要適度加力、提質增效。要用好財政政策空間，提高資金效益和政策效果。”在安邦智庫的研究人員看來，盡管財政政策取向會更積極地“加力”，但一方面需要“適度”，另一方面，會更加注重“質效”，這樣的政策基調意味著，財政政策將會傾向于“精準調節”，與各種政策進行協同。簡單來說，明年的積極財政政策將會加大“力度”，但也會有非常明確的“尺度”。